Autor: Ștefan Ene, Avocat Partener, Vlăsceanu, Ene & Partners
In Romania, pe fondul crizei economice internationale profunde incepute odata cu cea de-a doua jumatate a anului 2008, se poate observa o tendinta a autoritatilor publice locale de a acoperi golul, de cele mai multe ori semnificativ, din vistieria locala prin apelarea la taxe alternative.
Una dintre acestea este taxa locala pentru activitati cu impact asupra mediului, aceasta fiind una dintre cele uzitate de catre autoritatile publice locale si, din constatarile noastre, una care a determinat stabilirea unor cuantumuri semnificative in sarcina operatorilor economici, conducand la adevarate razboaie in instantele de judecata .
Izvorul taxei locale pentru activitati cu impact asupra mediului
Izvorul si temeiul juridic invocate de autoritatile publice locale pentru stabilirea taxei in discutie au constat in prevederile alineatelor (2) si (3) ale articolului nr. 283 din Legea nr. 571/2003 privind Codul Fiscal (in prezent abrogata si inlocuita de Legea nr. 227/2015 privind Codul Fiscal).
Problema tratata ramane insa una de actualitate, in conditiile in care prevederile citate mai sus isi gasesc corespondent in noua reglementare.
In subsidiar, autoritatile publice locale au invocat prerogativele acordate acestora prin Legea nr. 215/2001 privind administratia publica locala, printre care regasim atributia adoptarii de hotarari, inclusiv in ceea ce priveste stabilirea de impozite si taxe locale.
Modalitatea efectiva de transpunere in practica, respectarea termenelor aplicabile, nevoia de acomodare cu normele privind tehnica legislativa si transparenta decizionala, necesitatea justificarii cuantumului taxei si luarea in considerare a aspectelor specifice acestui tip de taxa, derivate din particularitatile activitatilor cu potential impact asupra mediului sau cu impact semnificativ asupra mediului, au ridicat si ridica insa numeroase obstacole de ordin juridic.
Scurte consideratii vizavi de exigentele care trebuie indeplinite de actele administrative
Analiza cauzelor pe care se intemeiaza actiunile in contencios administrativ, la care au apelat buna parte dintre operatorii economici in sarcina carora a fost stabilita o astfel de taxa, trebuie sa porneasca de la exigentele care impun ca actele administrative sa indeplineasca anumite conditii, precum:
a) actul administrativ trebuie emis de organul competent si in limitele competentei sale legale;
b) actul administrativ trebuie emis in forma si in procedura prevazute de lege;
c) continutul actului administrativ trebuie sa fie conform Constitutiei, legilor si actelor normative in vigoare;
d) actul administrativ sa fie conform scopului legii si al interesului public urmarit de lege.
Indeplinirea ultimelor doua puncte redate mai sus prezinta, in practica, cele mai mari deficient, avand in vedere faptul ca acestea includ si motivarea actului administrativ, in speta hotararea consiliului local de stabilire a taxei, motivare care vizeaza atat aspectele de fapt cat si cele de drept.
Analiza si motivarea adoptarii hotararilor de consiliu local reprezinta una dintre conditiile fundamentale de validitate ale actului, acesta trebuind sa includa motivele de ordin tehnic care fac dovada, in concret, a impactului asupra mediului inconjurator, impact care justifica adoptarea hotararii si stabilirea taxei.
Impactul asupra mediului trebuie raportat la consecintele efective, determinate sau determinabile si evaluabile in bani ale unei activitati cu impact asupra mediului. Consideram ca, raportarea la indeplinirea si respectarea parametrilor stabiliti in sarcina fiecarui operator de catre autoritatile competente pentru protectia mediului prin intermediul actelor administrative de reglementare a activitatii (i.e. autorizatiile de mediu sau autorizatiile integrate de mediu) este de asemenea decisiva, in sensul in care in situatia respectarii acestor parametri, justificarea taxei pare a fi pusa sub semnul intrebarii.
Tocmai elemente precum impactul efectiv asupra mediului, sustinut inclusiv prin masuratori oficiale, si insotit de estimari ale masurilor de contrabalansare a efectelor ar putea sustine ulterior o formula de cuantificare a taxei, in lipsa acestora modalitatea de stabilire a taxelor putand fi vazuta drept aleatorie si nejustificata.
Scurte consideratii vizavi de necesitatea fundamentarii pe argumente de ordin tehnic si stabilirea cuantumului taxei
Din analiza prevederilor art. 486 – Alte taxe locale din Legea nr. 227/2015 privind Codul Fiscal, in special prevederile alineatului (3) al acestuia, putem deduce o conditie suplimentara ce trebuie indeplinita de oricare taxa stabilita de autoritatile locale, si anume fundamentarea, motivarea acesteia, inclusiv a cuantumului stabilit.
Revenind la taxa pentru activitati cu impact semnificativ asupra mediului, simpla clamare a afectarii unor factori de mediu nu ar indreptatii unitatea administrativ-teritoriala la impunerea unei astfel de taxe.
Taxa intentionat a fi impusa, pentru a putea fi considerata legala si temeinica, trebuie insotita de o procedura clara care sa mentioneze natura taxei, destinatia, obiectul precis la care se aplica, necesitatea, modul de calcul insotit de fundamentarea acestora precum si modul de diferentiere al naturii acestei taxe fata de taxele/ contributiile/ tarifele/ celelalte costuri specifice implicate de acest tip de activitate cu impact semnificativ asupra mediului fata de cele deja existente.
Din punctul nostru de vedere, fundamentarea inclusiv din punct de vedere tehnic trebuie sa demonstreze impactul asupra mediului inconjurator a activitatii taxate, pentru a evita caracterul discriminatoriu.
Un astfel de impact trebuie sa fie real, cuantificat, simpla desfasurare a unei activitati cu impact semnificativ asupra mediului nefiind, in opinia noastra, suficienta pentru justificarea taxei.
Alte aspecte pe care consideram ca autoritatile locale ar trebui sa le ia in considerare ar fi masurile posibil a fi implementate de comunitatea locala pentru contracararea impactului stabilit in prealabil si, eventual, costurile estimative ale unor astfel de masuri.
Astfel de elemente ar sustine, ulterior, si justificarea principiului proportionalitatii intre costurile estimate necesare pentru masuri de contrabalansare a efectelor negative generate de activitatea in discutie si cuantumul taxei.
Particularitati decurgand din specificul activitatilor cu potential impact asupra mediului sau cu impact semnificativ asupra mediului
Orice dezbatere pe seama taxelor aferente activitatilor cu potential impact sau cu impact semnificativ asupra mediului trebuie sa tina seama si de particularitatile acestor activitati, dintre care mentionam:
• Multe dintre activitatile cu potential impact asupra mediului sunt derulate in baza unor proiecte dezvoltate cu respectarea procedurilor de evaluare a potentialului impact asupra mediului, procedura ce presupune inclusiv achitarea taxelor de mediu aferente.
• Activitatile cu potential impact asupra mediului se desfasoara numai ulterior obtinerii actelor de reglementare obligatorii pentru desfasurarea activitatilor cu potential impact asupra mediului (autorizatii de mediu sau autorizatii integrate de mediu), procedura ce presupune inclusiv achitarea taxelor de mediu aferente.
• Orice contributie achitata pe parcursul derularii unor activitati cu potential impact asupra mediului are, in principal, rolul de a sustine conservarea, protectia sau refacerea factorilor de mediu.
• Operatorii economici care desfasoara activitati cu potential impact sau cu impact semnificativ asupra mediului contribuie prin plata tarifelor mentionate la alimentarea bugetului de stat si local.
Astfel, conform Ordinului nr. 1108/2007 privind aprobarea Nomenclatorului lucrarilor si serviciilor care se presteaza de catre autoritatile publice pentru protectia mediului in regim de tarifare si cuantumul tarifelor aferente acestora, in vederea obtinerii actelor de reglementare necesare (i.e. acord de mediu, autorizatie de mediu etc.) tarifele aferente procedurii de evaluare a impactului asupra mediului pentru anumite proiecte publice si private, respectiv procedurii de emitere a autorizatiei de mediu (cat si cele aferent revizuirii acestora, dupa caz) se fac venit la bugetul de stat.
• Operatorii economici care desfasoara activitati cu potential impact sau cu impact semnificativ asupra mediului contribuie prin plata tarifelor mentionate la alimentarea Fondului pentru Mediu, avand ca potential beneficiar direct administratia publica locala
Ca o consecinta directa a desfasurarii activitatii cu potential impact sau impact semnificativ asupra mediului, operatorii economici achita si contributiile aferente activitatilor vizate de Ordonanta de Urgenta nr. 196/2005 privind Fondul pentru mediu („OUG nr. 196/2005”), sume ce se fac venit la Fondul pentru mediu.
Conform OUG nr. 196/2005, sumele colectate in Fondul pentru mediu se utilizeaza pentru finantarea proiectelor si programelor pentru protectia mediului, printre beneficiarii directi eligibili ai acestor programe si proiecte numarandu-se inclusiv autoritatile administratiei publice locale, care au posibilitatea accesarii de fonduri pentru diverse proiecte pentru protectia mediului.
• Repararea eventualului prejudiciu adus mediului/sanatatii este deja reglementata prin parghii legale
Terenurile aferente activitatilor sunt (i) fie in proprietatea operatorilor economici, (ii) fie in proprietatea unor terte parti si transmise in folosinta operatorilor economici prin intermediul contractelor de inchiriere, contra unor sume achitate de aceasta din urma cu titlu de chirie. Aceste terenuri sunt predate proprietarilor, la incetarea activitatii, dupa ce in prealabil au parcurs un proces de refacere a mediului, daca este cazul si, acolo unde situatia de fapt o impune, a unui proces de redare in circuitul agricol sau forestier.
In situatia oricaror incidente care ar conduce la afectarea factorilor de mediu operatorii economici:
• trebuie sa procedeze la refacerea factorilor de mediu afectati;
• trebuie sa procedeze la despagubirea tertilor afectati, daca este cazul, pentru prejudiciul suferit – altul decat refacerea factorilor de mediu, care reprezinta o obligatie fata de mediul inconjurator, indiferent de proprietarul terenurilor afectate;
• trebuie sa procedeze, dupa caz, la implementarea de masuri interimare menite sa refaca, sa reabiliteze sau sa inlocuiasca resursele naturale prejudiciate si/sau serviciile deteriorate sau sa furnizeze o alternativa echivalenta.
Astfel, simpla desfasurare a activitatii cu potential impact sau impact semnificativ asupra mediului nu implica prin ea insasi un impact si nici un prejudiciu asupra comunitatii in ansamblul ei, orice potential impact/prejudiciu fiind acoperit si suportat in virtutea prevederilor legale reglementand domeniul protectiei mediului, asa cum am aratat mai sus.
Concluzii
Puterea autoritatilor locale, conferita printr-o suita de legi si alte acte normative, nu poate fi una absolut discretionara si fara limite. In caz contrar, s-ar putea ajunge la incalcarea drepturilor si libertatilor fundamentale ale persoanelor fizice si juridice, aparate la cel mai inalt nivel prin chiar textele Constitutiei.
Elemente precum nevoia de acomodare a hotararilor emise cu normele privind tehnica legislativa si transparenta decizionala, necesitatea justificarii si fundamentarii taxei si a cuantumului acesteia si luarea in considerare a aspectelor specifice acestui tip de taxa, derivate din particularitatile activitatilor cu potential impact asupra mediului sau cu impact semnificativ asupra mediului au rolul de a acorda atat persoanelor vizate cat si instantelor de judecata elementele necesare pentru a aprecia asupra legalitatii si temeiniciei acestora.
In lipsa acestor elemente, instantele de judecata ar fi lipsite de posibilitatea efectuarii controlului judiciar, situatie care nu poate fi acceptata.
De aceea, in lipsa acestor elemente si, cu precadere, in lipsa motivarii in fapt si in drept, consideram, alaturi de alti reprezentanti ai doctrinei de specialitate , ca se impune anularea actului administrativ in cauza, acestea fiind elemente care tin de validitatea si legalitatea actelor administrative.
